Wie offene Parlamentsdaten Politik greifbar machen

Das österreichische Parlament produziert eine enorme Menge an Daten: täglich werden Anfragen geschrieben, Gesetzesanträge eingebracht, Plenardebatten abgehalten und Ausschussberichte verfasst. Seit 2013 sind die Daten des Parlaments öffentlich zugänglich verfügbar und es werden laufend mehr. Insgesamt 25 Datensätze gibt es, darunter Datensätze zu Bürgerinitiativen, Gesetzesanträgen des Bundesrats, Regierungsvorlagen oder auch zu den aktuellen Abgeordneten zum Nationalrat. Der Datensatz zu Bürgerinitiativen beispielsweise enthält strukturierte Informationen zu den eingereichten Initiativen, darunter Titel, Datum der letzten parlamentarischen Behandlung und die zugehörige Gesetzgebungsperiode. Bis zurück zu den Anfängen des Internets Mitte der Neunzigerjahre (1996) werden sogenannte Open Government Data (OGD) der Öffentlichkeit in standardisierten Formaten wie JSON zugänglich gemacht. Diese sind zwar grundsätzlich für Menschen lesbar, aber in ihrer Rohform nur eingeschränkt nutzbar. Erst durch technische Weiterverarbeitung wird ihr eigentlicher Informationsgehalt sichtbar. „Sie können sich vorstellen, dass das ein unglaublich großer Datenberg ist. Für die Politikwissenschaft sind die offenen Daten eine wertvolle Quelle, für die Öffentlichkeit aber oft schwer verständlich”, erklärt Laurenz Ennser-Jedenastik. Er ist Professor am Institut für Staatswissenschaft der Universität Wien und setzte mit dem von ihm geleiteten Forschungsprojekt DIGIPARL (Digitales Parlament) im Auftrag der Parlamentsdirektion Österreich genau an dieser Stelle an.

Denn die formale Transparenz allein reicht nicht aus, solange die Datenmenge undurchschaubar ist. Ennser-Jedenastik veranschaulicht das anhand eines Beispiels: „Wenn jemand wissen möchte, wie sich während der Corona-Pandemie die Gesetzesanträge zum Thema Gesundheitspolitik verändert haben, dann müssen ganz bestimmte Schritte gesetzt werden. Wenn ich jedoch vor diesem Datenberg stehe und den Wald vor lauter Bäumen nicht sehe, dann werde ich mir schwertun, diese Frage zu beantworten”. Die Parlamentsdirektion wollte daher mit DIGIPARL einen Schritt setzen, um die Daten besser verstehbar und nutzbar zu machen und so Transparenz zu fördern. Das Projekt veranschaulicht konkret, wie die offenen Daten strukturiert analysiert und visualisiert werden können, um die parlamentarischen Prozesse nachvollziehbar zu machen. Damit macht das Projekt deutlich, dass offene Daten auch eine demokratiepolitische Dimension haben. So können Bürger*innen etwas über ihr Parlament lernen – und damit besser nachvollziehen, wie die von ihnen gewählten Abgeordneten tagtäglich arbeiten.

Showcases als Ergebnisse

„Wir hatten somit ein Ziel auf der Metaebene und haben dieses dann auf viele kleine Einzelfragen heruntergebrochen“, berichtet Ennser-Jedenastik. Anhand konkreter Anwendungsbeispiele, sogenannter Showcases, wird gezeigt, wie die offenen Parlamentsdaten genutzt und was mit diesen konkret erforscht, dokumentiert und dargestellt werden kann. Damit umfasst DIGIPARL viele kleine Forschungsergebnisse. Die insgesamt 15 Showcases beleuchten die vielen verschiedene Bereiche des parlamentarischen Prozesses und zeigen die Reichhaltigkeit des Datenangebots. Zudem wurde auch die jeweilige Vorgangsweise und das zugehörige Skript für die Statistiksoftware öffentlich zugänglich gemacht. „Damit haben wir sozusagen auch das Kochrezept, nach dem wir alles gemacht haben, zur Verfügung gestellt”, sagt der Projektleiter. So soll jede*r die Möglichkeit haben, eigenständig mit den offenen Daten zu arbeiten.

Im Zuge des Forschungsprozesses wurden die offenen Daten durch Wissen über die Verfahrensregeln und die parlamentarische Praxis ergänzt. Gemeinsam mit Projektmitarbeiter Daniel Bliem hatte Laurenz Ennser-Jedenastik dafür einen regelmäßigen Austausch – meist online – mit Mitarbeiter*innen der Parlamentsdirektion. Darunter Expert*innen der parlamentarischen Statistik sowie aus dem Rechts-, Legislativ- und wissenschaftlichen Dienst. Sie gaben tiefe Einblicke in die Parlamentsarbeit. Die Fragestellungen für die Showcases wurden somit interaktiv entwickelt: die Vorüberlegungen der Wissenschafter wurden mit dem Feedback und dem Fachwissen der Parlamentsmitarbeiter*innen zu Beschlagwortung, parlamentarischen Prozessen und Vorgaben zusammengeführt. „Wir haben uns angeschaut, welche Details spannend wären und was mit den vorhandenen Daten gut beantwortet werden kann. Dann haben wir eine abgeschlossene Fragestellung für die Showcases entwickelt und diese durchgearbeitet“, erklärt Ennser-Jedenastik. Die Beteiligten gingen dabei nach Themenbündeln vor. Insgesamt fünf Themenbündel wurden herausgearbeitet. Dabei blieb auch Raum für Adaptionen, da die Daten manchmal interessante Dinge offenbarten, die zu Beginn noch nicht ersichtlich waren. „Diese Flexibilität war sehr wichtig und hat uns geholfen, wirklich spannende Dinge auszugraben“, sagt der Wissenschafter. Mittlerweile ist der Großteil der Showcases auf der Website des Parlaments abgebildet und auch barrierefrei zugänglich. Der Rest wird in den kommenden Monaten veröffentlicht werden.

Eintauchen in parlamentarische Prozesse

Das Forschungsteam analysierte die Parlamentsdaten mithilfe statistischer Auswertungen, indem verschiedene parlamentarische Vorgänge, Akteure und Strukturen systematisch miteinander verglichen und über Zeiträume hinweg ausgewertet wurden, um Muster im politischen Prozess sichtbar zu machen. Diese Auswertungen standen am Ende eines längeren Analyseprozesses. „Auch wenn das Endprodukt simpel aussieht, was es auch sein muss, da das Publikum ein breites ist, waren die Prozesse dahinter manchmal nicht so einfach“, betont Ennser-Jedenastik. Denn es brauchte sehr gut informierte, inhaltliche Entscheidungen – etwa darüber, was eine bestimmte Kategorie bedeutet. Dafür mussten die Forscher tief in die parlamentarischen Prozesse eintauchen und Variablen, Kategorien sowie Verbindungen zwischen verschiedenen Datenkategorien verstehen. Zudem konnten die parlamentarischen Mitarbeiter*innen auch Einblicke zu den Intentionen geben, die hinter bestimmten Aktivitäten stecken. Laurenz Ennser-Jedenastik: „Diese Expert*innen wissen zum Beispiel, wie sich in Wahljahren die Dynamik ändert gegenüber Nichtwahljahren. Weil in solchen Jahren manches auf die lange Bank geschoben wird, während anderes noch schnell abgeschlossen wird. Das ist natürlich wertvolles Zusatzwissen.“ Ein Showcase greift das direkt auf und untersucht, welche Gesetzesinitiativen tatsächlich erfolgreich sind. Dabei zeigt sich, dass es zwischen September 1996 und Juli 2024 rund 3.900 Gesetzesbeschlüsse gab, wobei besonders viele in Wahljahren stattfanden. Das Projektteam führte viele kleinere Expert*innengespräche. „Im Vergleich zu typischen Expert*inneninterviews entstanden diese Gespräche jedoch organisch und waren auch nicht formal strukturiert“, betont Ennser-Jedenastik den Unterschied zur klassischen Methode.

Ein Aufeinandertreffen unterschiedlicher Sphären

Ein interessantes Spannungsfeld zeigte sich im Forschungsprozess durch das Aufeinandertreffen unterschiedlicher institutioneller Zugänge: auf der einen Seite die theoretisch geleitete Arbeitsweise der Politikwissenschaft, auf der anderen die strengen Neutralitäts- und Dokumentationsanforderungen der Parlamentsdirektion. „Es war spannend zu sehen, welchen Impact es hat, wenn diese beiden Sphären zusammenkommen“, sagt Ennser-Jedenastik. Klar wurde dabei vor allem, dass die Parlamentsdirektion bei der Erfassung und Darstellung politischer Daten aufgrund dokumentarischer und archivarischer Ansprüche enger an offizielle Kategorien und formale Kriterien gebunden ist als die Wissenschaft. „Wir haben gemerkt, dass wir uns an der Universität oft leichter tun, bestimmte Entwicklungen kontextbezogen und auf Basis unseres politikwissenschaftlichen Fachwissens einzuordnen“, erklärt der Experte.

Als Beispiel nennt er die Gründung des BZÖ im Jahr 2005 infolge der Abspaltung von der FPÖ: „Würden wir ausschließlich mit einer politikwissenschaftlichen Perspektive an bestimmte Fragestellungen herangehen, könnte man argumentieren, dass diese beiden Gruppen aufgrund ihrer ideologischen Nähe gemeinsam betrachtet werden können“, erklärt Ennser-Jedenastik. Die Politikwissenschaft arbeitet in solchen Fällen also mit Kategorien, die politische Entwicklungen auch vor dem Hintergrund historischer und ideologischer Zusammenhänge analysieren. „Die Mitarbeiter*innen der Parlamentsdirektion müssen sich hingegen strikt an offizielle parlamentarische Kategorien und formale Zuordnungen halten“, verdeutlicht der Universitätsprofessor den Unterschied. Gerade dieses Zusammenspiel unterschiedlicher Perspektiven habe den Forschungsprozess besonders interessant gemacht.

Zu Beginn war es auch ein Lernprozess für das Forschungsteam, dass sich manche Fragen vom Komplexitätsgrad nicht für eine breite Öffentlichkeit eigneten. „Wenn man als Forscher*in vor dieser großen Datenmenge steht, dann ist das ein bisschen wie Weihnachten, weil man mit den Daten theoretisch alles machen kann. Da muss man sich selbst ein wenig im Zaum halten“, schmunzelt Ennser-Jedenastik. „Das ist der eigene Bias, den man als Wissenschafter hat: man findet Dinge interessant, die dann sehr komplex sind.“

Potenzial auch für die öffentliche Debatte

Für die öffentliche Debatte sieht der Politikwissenschafter ein Potenzial von DIGIPARL darin, dass mehr und mehr Menschen über die Existenz der Daten Bescheid wissen und diese nutzen können, um mehr über das Parlament und den parlamentarischen Prozess zu erfahren. „Neben der Gruppe der Studierenden haben wir das Wissen aus dem Projekt auch in eine Community von Open Data Expert*innen reingetragen“, sagt Ennser-Jedenastik. Wünschenswert wäre auch, dass die Daten von journalistischer Seite noch stärker genutzt werden, da sie eine hervorragende Basis sind, um Themen für die politisch interessierte Öffentlichkeit gut darzustellen. „Der Mediendiskurs rund um das Thema Migration zum Beispiel, das wissen wir aus der politischen Verhaltensforschung, ist extrem wichtig für Wahlentscheidungen. Daher ist das Thema auch sehr präsent in Wahlkampagnen. Gleichzeitig befasst sich das parlamentarische Geschehen aber nur minimal mit Migration, weil da einfach vieles auf europäischer Ebene reguliert wird. Ökonomische Themen nehmen da viel mehr Raum ein“, sagt der Forscher. Es gibt also eine Diskrepanz zwischen den Themen, die vor einer Wahl Teil des öffentlichen Diskurses sind, und jenen Themen, die gesetzgeberisch tatsächlich eine Rolle spielen. „Genau so etwas wäre ein spannender journalistischer Aufhänger, um zu zeigen, wie die öffentliche Diskussion oft ganz anders aussieht als das, was in den politischen Institutionen passiert“, so Ennser-Jedenastik.

Für Journalist*innen würden die Daten auch die Basis bieten, um vor einer Wahl die Öffentlichkeit nicht nur darüber zu informieren, wie die Ideen und Programme der einzelnen Parteien oder Personen aussehen, sondern um auch die dahinterliegenden Prozesse zu beleuchten. „Denn letztlich ist es sehr relevant zu wissen, welche Möglichkeiten es im parlamentarischen Prozess überhaupt gibt, angekündigte Ideen zu vertreten bzw. umzusetzen“, erklärt der Politikwissenschafter. Für solche Informationen könnte DIGIPARL gute Ansätze liefern. Generell bieten die Daten eine gute Grundlage für den Journalismus, um nicht nur Dinge zu reproduzieren, die von der Politik oder dem Parlament selbst veröffentlicht werden, sondern um auch eigene Fragen zu stellen. Das Projekt könnte auch einen wichtigen Beitrag dazu liefern, dass die Daten des Parlaments seitens des Journalismus differenzierter interpretiert werden und weniger in verkürzten Schlagzeilen münden. Der berühmte Zeitungsartikel, meist in Boulevardblättern, alljährlich im Juli anlässlich der Veröffentlichung der Statistik des Parlaments, über die „fleißigsten“ und „faulsten“ Abgeordneten etwa basiert oft auf einer starken Vereinfachung und greift die tatsächliche Komplexität der parlamentarischen Arbeit nur unzureichend auf. Showcases aus dem Projekt DIGIPARL zeigen hingegen, wie differenzierte Einblicke möglich sind – etwa durch die Analyse von Redner*innen-Karrieren im Nationalrat oder Analysen zur Verteilung der Ausschussarbeit. Dadurch kann die parlamentarische Arbeit differenzierter betrachtet werden.