Zur Stärkung von Arbeitsrechten in globalen Produktionsnetzwerken

Zahlreiche Güter, wie etwa Bekleidung oder Elektronik werden in komplexen globalen Produktionsnetzwerken hergestellt. Vor allem im globalen Süden gehen mit hohem Druck zu Produktionsleistung und Forderungen nach hoher Flexibilität sowie geringen Löhnen oftmals höchst prekäre Arbeitsbedingungen einher. Ein interdisziplinäres Team erforscht, inwiefern die EU und Mitgliedsstaaten durch Freihandelsabkommen sowie durch öffentliche Beschaffung einen Einfluss auf die Verbesserung von Arbeitsbedingungen ausüben können.

Globale Produktionsnetzwerke (GPN) setzen sich aus vielen Firmen zusammen. Diese bestehen aus produzierenden Zulieferfirmen, die häufig im globalen Süden angesiedelt sind, und oft vor allem koordinierenden Leitfirmen, die weiterhin meist in Ländern des globalen Nordens, wie etwa den USA oder der EU sitzen. Im Kontext dieser globalen Produktionszusammenhänge stoßen herkömmliche, rein innerstaatlich organisierte, Mechanismen zur Regulierung von Arbeitsrechten an ihre Grenzen. Zusammen mit Forscher*innen am Bard College Berlin, untersucht ein Forschungsteam um die Entwicklungsökonomin Cornelia Staritz, wie Freihandelsabkommen und öffentliche Beschaffung als staatliche Instrumente in Europa eine Auswirkung auf Arbeitsbedingungen in globalen Produktionsnetzwerken ausüben könnten.

Gerade im Bekleidungs- und Elektroniksektor haben Leitfirmen, die wie H&M etwa für Design, Marketing und Einzelhandel zuständig sind, jedoch nichts selbst produzieren, sehr viel Macht: „Diese Firmen bestimmen, wie produziert wird, und sind oft auch stark verantwortlich für die Arbeitsbedingungen in den Netzwerken“, so Staritz. „Gerade im globalen Süden stehen Zulieferfirmen und Länder, die sich in diese GPNs integrieren wollen, oft unter massivem Druck dieser Leitfirmen“. Seit den 1990er Jahren entwickelten sich private Standards für Arbeitsbedingungen in GPNs. Diese sind jedoch freiwillig und werden meist von den Leitfirmen selbst vorgegeben und teils auch selbst überprüft. Daher ist der Effekt solcher Standards umstritten: „Kommerzielle Bedingungen bleiben gleich, Preise werden nicht erhöht und Lieferzeiten nicht ausgedehnt, obendrauf sollen dann noch soziale Standards von Zulieferfirmen eingehalten werden“, erklärt die Entwicklungsökonomin. „Dabei gibt es ja auch einen Interessenskonflikt, denn es ist ja im Interesse dieser Leitfirmen, dass Zulieferfirmen möglichst billig und schnell produzieren“.

Angesichts dessen werden seit einiger Zeit staatliche Instrumente als Alternativen diskutiert und entwickelt, welche besser genutzt werden könnten, um zu forcieren, dass sich Arbeitsbedingungen in Zulieferfirmen verbessern. So enthalten etwa Freihandelsabkommen Sozialklauseln (in der EU Nachhaltigkeitskapitel genannt), welche auch Sozial- und Umweltstandards beinhalten und zur Durchsetzung von Arbeitsrechten führen sollen. Auch öffentliche Beschaffung, also Einkäufe, die von staatlichen Institutionen wie etwa Universitäten, Spitälern oder Gemeinden getätigt werden, könnte einen Einfluss auf die Verbesserungen von Arbeitsbedingungen innerhalb der GPNs nehmen. Bei diesen beiden Mechanismen setzen auch die Wissenschafter*innen im internationalen Projekt Labour Governance in Global Production Networks (LG-GPN) an. Gale Raj-Reichert vom Bard College Berlin leitete den deutschen Teil der Forschungsgruppe und setze sich vor allem mit der Rolle der öffentlichen Beschaffung auseinander, woran auch Leonhard Plank von der TU Wien maßgeblich beteiligt war. Die Leitung in Österreich hat Cornelia Staritz von der Uni Wien inne, und fokussierte sich auf die Auswirkungen, die Freihandelsabkommen auf Sicherung von Arbeitsstandards innerhalb der GPNs haben könnten. Der Teil des Forschungsteams um Cornelia Staritz untersuchte exemplarisch die Entwicklung eines Freihandelsabkommen zwischen der EU und Vietnam.

 Empirisches Vorgehen

Zunächst sammelten die Forscher*innen verschiedene Daten, wie etwa über Veränderungen in Gesetzestexten auf EU-Ebene und in Vietnam, oder rezente Änderungen der Arbeitsstandards der International Labour Organization (ILO). „Ganz zentral waren aber Interviews mit zahlreichen Akteur*innen, die in verschiedensten Formen an den GPNs beteiligt sind“, erklärt Staritz. So wurden Interviews mit Personen in Leitfirmen, Zulieferfirmen, Gewerkschaften und anderen Arbeiter*innenvertretungen, aber auch mit politischen Akteur*innen innerhalb der EU, die etwa die Inhalte der Nachhaltigkeitskapiteln vorschlagen, und in Vietnam geführt. „Hier ist es für uns als Wissenschafter*innen besonders wichtig zu beachten, dass wir nicht nur faktisches Wissen abfragen, sondern stets auch Machtbeziehungen und die Interessen der jeweiligen Akteur*innen mitreflektieren müssen“, betont Leonhard Plank. So gibt es etwa in Firmen, die Bekleidung herstellen, oft eine gegenderte Aufteilung von Arbeit, wobei Frauen in der Regel als Näherinnen arbeiten, während Männer für das Bügeln verantwortlich sind. „Nähen ist ein sehr komplexer Job, bei dem fast täglich neue Designs hergestellt werden müssen. Die Arbeiter*innen stehen unter hohem Druck, Produktionszahlen zu erreichen. Dennoch wird das Nähen als ein low-value Job gesehen, während das weniger komplexe Bügeln, das von Männern ausgeübt wird, als higher-value Job gesehen wird. Dementsprechend wird Bügeln auch etwas besser bezahlt. Da kann man sehr gut die soziale Konstruktion von Wert erkennen, die in diesem Feld geschieht“, erklärt Staritz.  Diese Konstruktionen von Wert müssen von den Wissenschafter*innen reflektiert und hinterfragt werden, denn sie werden mitunter strategisch eingesetzt, um Niedrigstlöhne zu rechtfertigen.

 Freihandelsabkommen, Nachhaltigkeitskapitel, Sanktionen

Ein Teil der Projektgruppe untersuchte die potentielle Rolle von Freihandelsabkommen in Machtverschiebungen zugunsten von Arbeiter*innen. Dabei wurde auch viel Forschung in Brüssel durchgeführt, wobei Interviews mit verschiedenen Akteur*innen innerhalb der europäischen Kommission und des europäischen Parlaments sowie mit zivilgesellschaftlichen Akteur*innen geführt wurden. „Auch hier war es sehr spannend zu beobachten, wie die Machtdynamiken innerhalb von Brüssel funktionieren“, erzählt Staritz, „so hatten wir ein Interview mit ca. 8 Vertreter*innen der Kommission. Einerseits zeigt das ein hohes Interesse an der Thematik, andererseits hatten wir den Eindruck, dass sich die Teilnehmenden auch gegenseitig ‚kontrolliert‘ haben, das heißt es wurde sehr genau darauf aufgepasst, was wie gesagt wird“. Innerhalb der europäischen Kommission ist vor allem die Generaldirektion Handel (DG-Trade) in die Erstellung von Freihandelsabkommen involviert. Durch sogenannte „Access to Information-Requests“ müssen die Generaldirektionen innerhalb eines gewissen Zeitraumes offenlegen, welche Meetings sie abgehalten haben. Durch Zugang zu diesen Daten, war es spannend zu sehen, wie Lobbying in Brüssel funktioniere: „So hat die DG-Trade in der Verhandlungsphase des EU-Vietnam Freihandelsabkommen vor allem Treffen mit Unternehmensvertreter*innen gehabt (92%), während nur ca. 2% aller Meetings mit zu Arbeits- und sozialen Fragen arbeitenden zivilgesellschaftlichen Organisationen stattfanden“, gibt Staritz zu verstehen.

Das spiegelt eines der zentralen Probleme der Freihandelsabkommen wider, das das Forschungsteam herausarbeiten konnte. Es wird häufig ein starker Fokus auf Prozesse in der EU gelegt und auf die kommerziellen Teile der Freihandelsabkommen, um den Export- und Importinteressen der EU nachzukommen. Im Sinne einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen durch die Nachhaltigkeitskapitel wäre es aber sinnvoll, sich anzusehen, was die zentralen Probleme der jeweiligen Partnerländer sind. In den Nachhaltigkeitskapiteln stehen zum Beispiel die ILO Kernarbeitsnormen, welche Gewerkschaftsfreiheit, Anti-Diskriminierung und Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit einfordern. „Im Kontext von Vietnam, wo es seit Jahrzehnten Kämpfe um Gewerkschaftsfreiheit gibt, waren diese Normen ganz zentral. Hier gab es auch große Bemühungen seitens translokaler Akteur*innen wie der ILO, der EU Delegation in Vietnam und auch der deutschen Friedrich Ebertstiftung, pro-Reform Akteur*innen in Vietnam mit denen in der EU zusammenzubringen. Ziel war es einerseits, Druck auf die europäische Kommission auszuüben, damit diese sich über das Freihandelsabkommen für Arbeitsrechte einsetzt und andererseits den vietnamesischen Staat dazu zu bringen, Arbeitsrechtsreformen durchzuführen“, erklärt Cornelia Staritz. „Die ILO Kernarbeitsnormen sind in anderen Ländern aber weniger im Fokus. Häufiger sind nicht existenzsichernde Löhne, Kurzzeitverträge, exzessive Arbeitszeiten und massiver Arbeitsdruck die zentraleren Probleme für Arbeiter*innen. Diese werden in den Nachhaltigkeitskapiteln jedoch nicht aufgegriffen, und somit können diese auch keine Basis für eine tatsächliche Verbesserung sein indem lokale Arbeitskämpfe unterstützt werden“.

Die Forschung verweist auch auf ein weiteres Problem der EU Freihandelsabkommen: die Nachhaltigkeitskapitel sind von Sanktionen wie Strafzöllen ausgenommen. Das schwächt die Durchsetzung von sozialen Standards natürlich erheblich: „Beim Abkommen zwischen Südkorea und der EU ist es zum Beispiel ganz klar, dass Südkorea die Gewerkschaftsfreiheit nicht einhält. Seit Jahren gibt es dahingehend massiven Druck von Gewerkschaften und NGOs. Erst nach 8 Jahren wurde seitens der EU etwas unternommen, aber auch da wurde nur ein Expert*innengremium formiert, welches lediglich Empfehlungen aussprechen kann“, erklärt Staritz.

Die Wissenschafterin meint, dass es zwar generell als positiv zu bewerten sei, dass die EU Druck auf Handelspartner*innen im Hinblick auf Arbeitsstandards ausübt, doch wenn die EU dieses Problem wirklich ernst nehmen würde, müsse sie auch Druck auf die innereuropäischen Leitfirmen ausüben, die maßgeblich für die Arbeitsbedingungen in ihren Zulieferfirmen verantwortlich sind.

 Öffentliche Beschaffung als Interventionsmöglichkeit

Wie auf Leitfirmen Druck ausgeübt werden könnte, zeigt sich am Beispiel der öffentlichen Beschaffung. Daher analysierte ein Teil des Projektteams, welchen Einfluss die Einkäufe staatlicher Institutionen auf die Sicherung von Arbeitsbedingungen haben könnte. „Öffentliche Beschaffung macht schätzungsweise zwischen 15% und 19% des Bruttoinlandsproduktes in Europa aus“, erklärt Leonhard Plank, „deutlich mehr als selbst große transnationale Unternehmen kaufen. Somit könnten die verschiedenen staatlichen Institutionen Käufer*innenmacht ausüben, um die Einhaltung von Arbeitsstandards in GPNs zu fordern“. Die Wissenschafter*innen sahen sich Praxen der öffentlichen Beschaffung in einer Auswahl verschiedener Länder, wie etwa Deutschland und Schweden an, und untersuchten, welche unterschiedlichen Rahmenbedingungen eine Rolle spielen: „In Deutschland haben viele Institutionen Hemmungen, soziale Kriterien in Beschaffungsverträge einfließen zu lassen. Sie haben Angst, dass Gerichte das als rechtswidrig im Sinne des Wettbewerbsrechtes auslegen könnten. Die Gerichte in Schweden hingegen sehen so etwas als weniger problematisch an“.

Da die öffentlichen Kaufakte jedoch nicht zentral getätigt werden, sondern oftmals von fragmentierten Institutionen, ist die Käufer*innenmacht mitunter gemindert. Für eine kleine Gemeinde oder Universität, die etwas einkauft, ist es schwierig, soziale Verantwortung in Verträge einzubauen. „Da braucht es viel Know-How, wie Kaufverträge ausgestaltet werden müssen, und was gefordert werden kann, um Arbeitsstandards in den globalen Produktionsnetzwerken zu verbessern“. Hier könnten Kooperationen mit erfahrenen NGOs wie Electronics Watch oder der Fair Ware Fondation im Elektronik- und Bekleidungssektor, Abhilfe schaffen. „Ein weiterer Ansatz bei der Beschaffung ist eine Zentralisierung des Einkaufs“, erläutert Leonhard Plank. „In Deutschland regelt etwa Dataport die öffentliche Beschaffung von Elektronik für einige Bundesländer und setzt sich dabei auch seit Jahren für die systematisch Durchsetzung grundlegender Arbeitsrechte ein“.

Auch durch öffentliche Debatten kann Druck und Veränderung herbeigeführt werden. So gab es etwa in Schweden von der Zivilgesellschaft massiven Druck, soziale Verantwortung bei öffentlicher Beschaffung zu sichern, da es vor einigen Jahren einen großen Skandal um Kinderarbeit im Produktionsprozess von chirurgischen Instrumenten in Pakistan gab, welche öffentlich beschafft wurden. Daraufhin trieben vor allem die schwedischen Regionen die Stärkung von sozialen und auch ökologischen Kriterien bei öffentlicher Beschaffung voran und der schwedische Zentralstaat unterstützte dies in weiterer Folge durch entsprechende Rahmenbedingungen.

Die Untersuchung solcher best practice Beispiele hilft den Forscher*innen aufzuzeigen, welche Möglichkeiten es gibt, öffentliche Beschaffung auch weitreichender zu verändern, um Einhaltungen von Arbeitsstandards in den GPNs zu forcieren. Dass hier zum Teil noch viel Luft nach oben ist, zeigt ein Beispiel aus Österreich. Im Rahmen der Laptopinitiative für Schüler*innen werden jährlich ca. 150.000 Laptops bestellt. „In diesen Beschaffungsverträgen fehlen aber jegliche soziale Kriterien. Dabei wären solche großen Aufträge auch aus Unternehmenssicht interessant und könnten als Pilot für eine unternehmerische Neupositionierung genutzt werden.“ bedauert Staritz.

 Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis

„Wir untersuchen, inwieweit diese neuen staatlichen Instrumente der Freihandelsabkommen und der öffentlichen Beschaffung die Machtbeziehungen innerhalb der GPNs, also zwischen Firmen, Staaten, Arbeiter*innen und zivilgesellschaftlichen Akteur*innen verändern können“, so Staritz, „denn schlussendlich gehen wir davon aus, dass sich die Arbeitsbedingungen nur nachhaltig verbessern, wenn Arbeiter*innen und Arbeitsvertreter*innen mehr Macht bekommen“.

Die Forscherin wirft auf, dass es für Wissenschafter*innen wichtig wäre, mehr Zeit zu haben, ihre Erkenntnisse in der Praxis einbringen zu können und mit Stakeholdern wie etwa Gewerkschaften und NGOs zusammenzuarbeiten. „Diese Arbeit wird innerhalb der wissenschaftlichen Institutionen in der Regel kaum anerkannt.“ Gerade Jungwissenschafter*innen fehlt oft der Raum, sich für die gesellschaftliche Wirkung ihrer Forschung einsetzen zu können, wie auch der Artikel über ein Forschungsprojekt von Max Fochler und Lisa Sigl zeigt. Bevor die Wissenschafter*innen sich überlegen können, was strategisch gemacht werden kann und mit wem sie sich für konkrete Veränderungen zusammenschließen könnten, kommt der nächste Projektantrag oder das nächste Projekt, zu dem sie zur Sicherung ihrer Karriere in wissenschaftlichen Journals publizieren müssen.

Trotz dieser strukturellen Schwierigkeiten kommunizierten die Forscher*innen von LG-GPN ihr Wissen möglichst breit. So schreibt das Team Blogbeiträge und erstellte Reports für die ILO. „Die ILO und einige Vertreter*inne des Europäischen Parlaments waren sehr interessiert an unseren Ergebnissen und wir hoffen daher, dass unsere Forschung auch eine positive Wirkung auf künftige Freihandelsabkommen und die Weiterentwicklung von Arbeitsstandards haben wird, ein Thema in dem gerade viel Dynamik zu sehen ist“, schließt Staritz. (ht)