Zwangsehe oder Liebesbund? Koalitionen unter der Lupe

Die erfolgreiche Umsetzung oder das Scheitern politischer Maßnahmen bestimmen den Erfolg und die Entscheidungsfähigkeit einer Regierung. Was jedoch die Voraussetzungen sind, damit eine Regierung, vor allem eine Koalitionsregierung, wirklich funktioniert und erfolgreich Maßnahmen – etwa in der Wirtschafts- und Sozialpolitik – verabschieden kann, ist kaum ergründet. Diese Frage stellt sich der Politikwissenschafter Wolfgang C. Müller seit 30 Jahren. Seine Expertise eignet sich für Koalitionsberatung, bietet aber auch spannende Tipps für WählerInnen, um regierende Parteien zu bewerten.

„Eine Regierung funktioniert vor allem dann, wenn sie dazu in der Lage ist, mit Hilfe einer vernünftigen Strategie ihre Schwächen zu kompensieren – das gilt besonders für Koalitionsregierungen“, erklärt Wolfgang C. Müller, Professor für Democratic Governance vom Institut für Staatswissenschaft. „Regierende Parteien sind stets daran interessiert, möglichst lange im Amt zu verbleiben, und suchen daher Mechanismen und Verfahren der koalitionsinternen Abstimmung – also Coalition Governance –, um Kompromisse mit dem Koalitionspartner oder den -partnern zu schließen. Je nachdem, von welchem Erfolg dieses Vorhaben gekrönt ist, sind Koalitionsregierungen mehr oder weniger produktiv, mehr oder weniger stabil.“ Aus diesem Grund wirkt sich eine erfolgreiche Zusammenarbeit regierender Parteien nicht nur auf das Klima zwischen den Regierungsparteien aus, sondern hat auch auf die Regierungspolitik Auswirkungen, z.B. auf wirtschafts- und sozialpolitische Entscheidungen, wie Wolfgang C. Müller und sein Team sie untersuchen.

Ressortaufteilung als Konfliktprävention

„Ob nun eine Koalition entscheidungsfähig ist, hängt von vielen Faktoren ab“, so der Politikwissenschafter. Zunächst spielt vor allem die Akteurskonstellation eine fundamentale Rolle. „Wichtige Punkte sind potentielle Gegensätzlichkeit innerhalb der Parteien selbst sowie das Ausmaß der jeweiligen Positionsunterschiede in der Koalition“, so Müller. Doch auch bei großen Gegensätzen können individuell vereinbarte Mechanismen des Coalition Governance für einen konstanten Prozess im Regieren sorgen und so Entscheidungsfähigkeit herstellen. Üblicherweise wird bei der Aufteilung dafür gesorgt, dass die Vergabe einflussreicher Schlüsselpositionen auf die Koalitionspartner proportional zu ihrer Stärke im Parlament aufgeteilt wird. „Klassisch sorgt z.B. eine Ressortaufteilung, die Parteien Ministerien in ihren jeweiligen Kernbereichen zuweist, für ein geringeres Konfliktpotential. Hier wird das Handeln in einem bestimmten Feld einem Koalitionspartner überlassen. Voraussetzung ist natürlich eine entsprechende Schwerpunktsetzung der Parteien.“ Ist das nicht der Fall, also wenn die Parteien starkes Interesse an denselben Politikfeldern haben, aber unterschiedliche oder gegensätzliche Positionen vertreten, können die Ressorts in diesen Bereichen auf die Koalitionsparteien aufgeteilt werden. Das ist z.B. das traditionelle Muster in Österreich. Mit dieser Tradition wurde in der jüngsten Regierungskonstellation ÖVP-FPÖ jedoch gebrochen. Mit den Ministerien für Inneres, Äußeres und Verteidigung überlies die ÖVP dem Koalitionspartner FPÖ drei thematisch verwandte Ministerien.

Auf den Vertrag kommt es an

„Ein weiteres Coalition Governance-Instrument ist der Koalitionsvertrag – je nachdem, wie ausführlich, konkret und verbindlich dieser aufgesetzt wird, desto besser kann er die Koalitionspartner bei der Zusammenarbeit unterstützen“, erklärt Müller. „Dieser muss für einen größtmöglichen Effekt natürlich nicht nur detailliert und realistisch aufgesetzt werden, sondern es gilt auch, dessen Umsetzung kontinuierlich zu überprüfen. Wenn z.B. konkrete wirtschaftspolitische Maßnahmen entwickelt und im Vertrag verankert sind, ist das koalitionspolitisch besser als rein wirtschaftspolitische Zielformulierung. Und die von den einzelnen MinisterInnen vorbereiteten Maßnahmen müssen in weiterer Folge systematisch mit dem Vertrag abgeglichen werden. Das gleiche gilt für den Koalitionsvertrag als Ganzes, der kontinuierlich auf das Ausmaß seiner Umsetzung überprüft werden muss.“

Entscheidungsfähigkeit in Maßnahmen gemessen

Regierungen in insgesamt 22 europäischen Ländern hat Müller in verschiedenen Projekten bereits beforscht und verglichen. „Um die jeweiligen Länder innerhalb der Forschung miteinander vergleichen zu können, musste eine Maßeinheit konzeptualisiert werden, welche universell auf die jeweiligen politischen Gegebenheiten anwendbar ist“, unterstreicht Müller. Als kleinster gemeinsamer Nenner in einem laufenden Projekt fokussiert seine Forschung auf die erfolgreich umgesetzten wirtschaftspolitischen Maßnahmen. „Ob es eine Regierung geschafft hat, geplante Maßnahmen durchzusetzen, sagt viel darüber aus, wie entscheidungsfähig sie ist“, so Müller. „Gleichzeitig ist die Anzahl bedeutender Maßnahmen eine Größe, die sich auch international vergleichen lässt. Ob wir nun vom Erhöhen oder Absenken der Umsatzsteuer reden oder Veränderungen bei der Arbeitslosenunterstützung – jede Maßnahme muss in der Regierung entschieden und im Parlament verabschiedet werden.“

Die vernünftige Kombination

Als zentrales Ergebnis der Forschung lässt sich festhalten, dass primär das Wechselspiel zwischen öffentlichen und privaten Institutionen sowie die Akteurskonstellation selbst ausschlaggebend für eine leistungsfähige Regierung sind. „Die Quintessenz für eine hohe Entscheidungsfähigkeit ist vor allem die ‚vernünftige Kombination‘ von Strukturmerkmalen einer Koalition, die aus der Parteienkombination erwachsen, und der Wahl der Institutionen“, betont Müller.

Alle Jahre wieder …

Für Bürgerinnen und Bürger bieten die Forschungsergebnisse die Chance, für zukünftige Wahlentscheidungen die wirtschaftspolitischen Maßnahmen einer Regierung zu reflektieren. „Hier sollte nicht voranging die Anzahl verabschiedeter Maßnahmen berücksichtigt werden, sondern vor allem ihr Inhalt“, unterstreicht der Wissenschafter. Seit den 70er-Jahren ist in diesem Kontext der Begriff der „Zyklizität der Maßnahmen“ gegenwärtig. Das Phänomen beschreibt die typischen „Wahlzuckerln“: „Das letzte Regierungsjahr ist Wahlkampfjahr. Für diese Periode heben sich die regierenden Parteien oft Maßnahmen auf, die bei der Wählerschaft Gefallen finden – selbstverständlich in der Hoffnung, wiedergewählt zu werden.“

Von ‚Wahlzuckerln‘ und Sündenböcken

Ergänzend dazu findet man in der Frühphase der Regierungszeit oft Maßnahmen, welche den BürgerInnen Lasten auferlegen. „Unter bestimmten Bedingungen, die wir erforscht haben, werden gleich nach Amtsantritt Steuererhöhungen oder Kürzungen bei den Sozialleistungen beschlossen. Ganz allgemein verlassen sich die Regierungsparteien darauf, dass die Wähler in der Regel bei ihr Wahlentscheidung hauptsächlich das letzte Jahr betrachten“, erklärt Müller. „Insbesondere wenn es nach einer Wahl einen Wechsel an der Regierungsspitze und bei den Regierungsparteien gegeben hat, nutzen viele neue Regierungen die einzigartige Chance, unpopuläre Maßnahmen als notwendiges Übel aufgrund der Unfähigkeit der vorherigen Regierung deklarieren zu können. Die neue Regierung sei also mehr oder weniger dazu gezwungen, die neuen Maßnahmen umzusetzen, um so vermeintliche Fehler aus der Vergangenheit auszubügeln – ein praktisches Narrativ, um unliebsame Entscheidungen zu rechtfertigen.“

Dies bedeutet für die Wählerinnen und Wähler, dass sie sich für eine fundierte Entscheidung an die frühe Regierungsphase zurückerinnern sollten, anstatt sich von Maßnahmen-„Zuckerln“ und Versprechen kurz vor der Wahl beeindrucken zu lassen. (il)